Il n’y aura pas de transition écologique sans une refonte de nos institutions
Dans votre livre, vous relevez les incompatibilités entre l'action écologique et les mécanismes de l'action publique. Quelles sont-elles ?
Léo Cohen : La thèse de mon livre est la suivante : si la volonté politique des dirigeants est nécessaire pour faire advenir la transition écologique, elle n'est pas suffisante. Ce n'est que le premier étage de la fusée. Notre fonctionnement institutionnel, la culture administrative, la pratique politique et les instruments de politique publique sont autant de composantes de notre système politique qui viennent aujourd'hui percuter la nécessité d’opérer une transition écologique. Par exemple, il existe une incompatibilité profonde entre le temps de l'action écologique - le long terme - et celui de l'action politique - le court terme. Nos institutions ne sont tout simplement pas adaptées... il est donc impératif de les réformer.
Les citoyen-nes n'ont pas d'enjeu électoral, pas de discipline partisane à respecter et s'affranchissent plus facilement de l'influence des clientèles organisées.
Comment permettre cette prise en compte des enjeux écologiques de long terme dans les politiques publiques ?
L. C. : Nous devons nous appuyer sur les citoyen-nes. Ils et elles n’ont pas d'enjeux électoraux, pas de discipline partisane à respecter et s'affranchissent plus facilement de l'influence des intérêts particuliers et des clientèles organisées. La Convention Citoyenne pour le Climat l’a montré : quand on donne à 150 citoyen-nes représentatifs de la diversité française du temps et de l'information qualifiée et contradictoire et que l’on aboutit à 149 propositions rédigées, prêtes à être votées, le pari est gagnant !
Les conventions citoyennes, en plus d'enjamber les intérêts particuliers, fabriquent du consensus dans la société. En Irlande, une convention citoyenne a approuvé l’IVG à 64%, suivie par un référendum à l’issue duquel le “oui” l’emporte avec un score de 66% des votants. L’une des raisons pour lesquelles ces deux résultats sont si proches tient à la forte représentativité de la convention citoyenne. Les citoyen-nes s'identifieront toujours plus facilement à un-e membre d'une convention citoyenne qui représente la diversité de la population qu'à la majorité des responsables politiques, qui sont globalement très homogènes sur le plan sociologique. Ce processus d’identification et de production de consensus sera clé dans les années à venir, pour enclencher la transition écologique.
Devons-nous pérenniser ces conventions citoyennes et aller vers une démocratie plus participative que représentative ?
L. C. : ll faut donner plus de pouvoir à ces conventions, pour que davantage de citoyen-nes s'y intéressent. La transcription de leurs propositions « sans filtre » par voie réglementaire, législative ou par référendum doit être inscrite dans la Constitution. En contrepartie, je pense qu’il faut avoir recours à ces conventions de façon limitée et ponctuelle, lorsque nos institutions sont confrontées à des blocages. La rareté de cet instrument doit être proportionnelle à sa puissance. Je crois donc dans une démocratie délibérative qui allie des représentant-es élu-es à des citoyen-nes participant à des conventions citoyennes de façon ponctuelle et engageante.
Croyez-vous toujours au mécanisme de l'élection, malgré des taux d'abstention grandissants et des votes qui ne se font plus par adhésion mais par rejet comme vient de le montrer l'élection présidentielle ?
L. C. : Je crois très fortement dans la légitimité élective. C'est pour cette raison que je ne suis pas favorable aux tirages au sort et aux quotas pour les assemblées élues, tout en y étant très favorable pour les conventions citoyennes. Je suis également contre les mécanismes révocatoires qui visent à renvoyer un-e élu-e si les citoyen-nes s'estiment « lésés » par sa mandature. Ce dispositif empêcherait les élu-es de prendre des décisions impopulaires et favoriserait les mesures consensuelles. Or la politique, c'est justement faire des choix difficiles. Je pense qu’il faut être vigilant à ne pas lier les mains des élu-es, sur la base d'une présomption de « tous-tes pourri-es ». Cela ne ferait qu'alimenter la dynamique pernicieuse de défiance envers les élu-es, et réduirait encore le nombre de personnes souhaitant s'engager en politique.
La haute administration doit recevoir la même claque que celle que les citoyens de la Convention Citoyenne pour le Climat ont reçue, lorsqu'ils ont écouté les scientifiques leur expliquer l'ampleur du dérèglement climatique et des défis qui nous attendent.
Dans votre livre, vous pointez un autre blocage, non pas lié aux élu-es mais aux haut-es fonctionnaires de l’administration. Quel est le problème ?
L. C. : Il y a aujourd'hui encore un double-discours au plus haut niveau de l’État. En façade, on prône une responsabilité face à l'impératif écologique, mais dans les couloirs, on peut encore en rire. Une scène que je raconte dans mon livre parle d'elle-même : au cours d'une réunion interministérielle pilotée par le secrétaire général du gouvernement, celui-ci raye d'une plume une mesure sur les panneaux solaires au motif que « de toutes façons, chez moi en Bretagne, il n'y a pas de soleil ». Il ne dit pas ça sérieusement, pour autant cette forme de dérision et d'ironie en dit long sur la façon dont on envisage l'écologie dans ces sphères de pouvoir. Jamais il n’aurait fait prevue d’ironie sur un sujet lié à la sécurité ou au terrorisme, alors même que le dérèglement climatique aussi, tue. La pollution de l'air aux particules fines, c'est entre 50 et 100 000 morts prématurés en France.
Comment expliquer cette absence de culture écologique chez nos plus haut-es responsables administratif-ves ? Et comment y remédier ?
L. C. : L’explication est en partie générationnelle : les préoccupations écologiques concernent principalement les 20-30 ans alors qu’ils et elles occupent moins de 2% des postes de la haute administration. Quand tu as été formé dans les années 90, tu n’as jamais entendu parler d'écologie. La culture de l'État et des institutions, c'est une culture des finances saines ; la bible des hauts fonctionnaires, un manuel de finances publiques. Il faut que cela change ! On ne peut pas se permettre d’attendre dix ans pour avoir une nouvelle génération de haut-es fonctionnaires. Il faut former d’urgence les hauts fonctionnaires qui occupent des postes clés sur le climat aux enjeux écologiques. Elle doit recevoir la même claque que celle que les citoyen-nes de la Convention Citoyenne pour le Climat ont reçue, lorsqu'ils ont écouté les scientifiques leur expliquer l'ampleur du dérèglement climatique et des défis qui nous attendent.
Cela dit, il ne suffira pas d’une formation pour changer la culture de la haute administration. Il faudra également encourager la mobilité entre les administrations. Permettre qu’un fonctionnaire qui travaille sur l'introduction de menus végétariens dans les cantines puisse passer auparavant par le Ministère de la Santé, pour savoir que les enfants n'auront pas de carences alimentaires, par une collectivité locale, pour savoir à quoi ressemble une cantine, et par le Ministère de la Transition Écologique, pour comprendre l’impact de nos régimes alimentaires sur le dérèglement climatique.
Je crois à l'alliance entre la planification et la contractualisation pour accompagner et faire advenir la transition écologique. Avec, en bout de course, la contrainte.
Une fois que les élu-es, les citoyen-nes, la haute administration se seront emparés de l'enjeu écologique, que restera-t-il à faire ? Comment accompagner la transition écologique ?
L. C. : Le plus difficile, c’est de fixer la norme. Cela contraint à concilier les enjeux environnementaux avec les enjeux économiques, au risque de reproduire ce qu’il s’est passé avec la taxe carbone. Cette mesure que l'on présentait comme écologique poursuivait en réalité une autre finalité : celle de combler un trou budgétaire. Sinon, cette taxe aurait été plus progressive et l'accompagnement social aurait été plus important. On aurait même pu redistribuer les bénéfices de la taxe à celles et ceux qu'elle affectait le plus. Fixer la norme en ajustant les impératifs économiques et environnementaux n'est donc pas une mince affaire. Mais ce n’est pas tout : reste encore l'accompagnement à sa mise en œuvre, qui est au moins aussi important.
La politique qui a été menée sur les néonicotinoïdes fournit un bon exemple d'un schéma d'accompagnement réussi. Pendant deux ans, l’État et ses agences regardent dans quelles filières des alternatives à ce type d'insecticide existent. Ensuite, on fixe la norme tout en permettant une dérogation pendant deux années supplémentaires pour les filières qui n'ont pas d'alternative suffisamment robuste. Là encore, on accompagne la recherche d'alternatives, on mène des études... À l'issue de ces quatre ans, on interdit pour tous les secteurs l'utilisation de ces insecticides. Alors oui, nous avons dû octroyer une dérogation supplémentaire de deux ans pour la betterave sucrière. Mais au bout du compte : en quatre ans, on se débarrasse de 90% de l'insecticide le plus utilisé au monde, en Europe et en France et en six ans, il n'y en aura plus du tout. C'est selon moi une réussite.
Comment réussir cette phase d'accompagnement ? Comment parvenir au subtil équilibre entre incitation, accompagnement et contrainte ?
L. C. : Je crois à l'alliance entre la planification et la contractualisation pour accompagner et faire advenir la transition écologique. Avec, en bout de course, la contrainte et l’interdiction si nécessaire. La planification consiste à définir les objectifs que l'on souhaite atteindre à terme. La contractualisation, à assurer aujourd'hui les conditions de leur atteinte demain.. Le cas des Zones à Faible Émissions montre l'importance de ce binôme planification-contractualisation. La loi Climat et Résilience prévoit que : « l’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité est obligatoire avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150.000 habitants situées sur le territoire métropolitain ». En 2025, les véhicules anciens et au diesel ne pourront plus entrer dans près de quarante villes en France. Cela va poser de gros problèmes pour la logistique urbaine. Amazon et UPS n'auront aucune difficulté à s'adapter, ils ont les moyens financiers de passer aux véhicules électriques. Mais quid des TPE, des PME et des artisans ? D'ici là, il faut mettre l'ensemble des acteurs concernés autour de la table et « contractualiser ». L'objectif est d'arriver à un accord qui prenne en compte la capacité de mouvement des acteurs concernés et les marges de manœuvre de l'acteur public.
Quel rôle pour les corps intermédiaires dans la passation de ces « accords » pour la transition écologique ?
L. C. : Les ONG et syndicats sont à la charnière de ce binôme entre planification et contractualisation. Ils peuvent faciliter ces transitions, secteur par secteur, en apportant leur expertise sociale et écologique. Mais pour cela, ils doivent sortir des postures qu'ils peuvent parfois prendre et accepter de faire des compromis. Et non, il ne s'agit pas de compromissions. Juste de faire avec les acteurs et contraintes en présence. On n'a plus le temps d'attendre que toutes les planètes soient alignées !
